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临沧市人大法制委员会关于《临沧市南汀河保护管理条例(草案)》审议结果的报告

——2017年9月26日在临沧市第三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上 市人大法制委员会主任委员 左光荣

时间:2017/9/26 20:33:38|本文来源:市人大常委会办公室 |点击数:

各位副主任、秘书长、各位委员:

《临沧市南汀河保护管理条例(草案)》,以下简称《条例(草案)》于2017年6月23日临沧市第三届人大常委会第二十七次会议进行了第一次审议,7月3日,常委会法制工委将《条例(草案)》(征求意见稿)分别在临沧日报、临沧市政府公众信息网、临沧市人大常委会网站等媒体刊载,公开征求意见(公开征求意见时间从7月5日至8月5日)。

 同时,将《条例(草案)》文本印送各县(区)人大常委会、市直有关部门、市政协社法委、各立法联系点,广泛征求各县(区)人大常委会、县(区)人民政府,市直有关部门、市人大代表、市政协委员、民主党派、工商联和基层干部群众的意见建议。

 7月13日至7月14日和20日至21日,市人大法制委、常委会法制工委组成调研组从南汀河发源地的临翔区博尚镇的勐托村至出境地耿马自治县孟定镇清水河口岸实地进行了调研,对南汀河干流及部分支流的生态环境保护、城乡规划建设、基本农田保护、水生物保护、河道保护管理、采石、采砂、采矿、电站取用水、企业排污治理、污水处理、矿山生态修复、生态环境脆弱的重要支流治理等情况进行了实地考察。先后在临翔区博尚镇、凤翔街道、蚂蚁堆乡,云县幸福镇,耿马自治县孟定镇召开了6次座谈会,广泛听取了南汀河干流沿岸各级人大代表和干部群众的意见。

 8月1日至2日,省人大法制委和常委会法工委到临沧实地考察了南汀河管理情况,并对《条例(草案)》提出了具体的修改意见。8月21日至22日,市人大法制委员会举行第六次会议,在组织有关专家对《条例(草案)》进行逐条(款、项)、逐句逐字论证后,形成了今天提交会议审议的《条例(草案)》建议修改稿和修改稿。现将审议结果报告如下:

 一、关于常委会第一次审议《条例(草案)》的情况以及对条例(草案)》的基本评价

 6月23日在临沧市第三届人大常委会第二十七次会议上,常委会组成人员对《条例(草案)》共提出了63条审议意见。常委会组成人员认为:南汀河是临沧的母亲河,南汀河流域涉及临沧市国土面积的三分之一,制定南汀河保护管理条例事关临沧的生态文明建设和经济社会发展大局,事关临沧的可持续发展和人民群众生产生活条件的不断改善。南汀河流域生态环境脆弱,资源被破坏,非法侵占基本农田地,河道断流、河水被污染、滑坡及泥石流等自然灾害频发等问题突出。针对这些问题,为南汀河量身订做一部地方性法规,对南汀河保护管理提供有力的法治保障,实现南汀河流域“山变绿、水变清、景变美、民变富”的目标,显得非常迫切和必要。

 提请常委会进行第一次审议的《条例(草案)》(议案稿)立法目的明确,内容基本齐全,设置的行政措施基本能够满足南汀河保护管理的需要,但《条例(草案)》结构还不够合理,如第二章,资源保护内容不够完整,第五章文化保护没有实质内容,而且没有操作性;各县(区)政府职责不够明确,禁止性规定和法律责任之间不够协调;执法主体不够明确,职责界限不清;采砂管理混乱等突出问题设置的行政措施不够有力,有的条款逻辑结构不合理,语言文字表述不准确等问题,建议市人大法制委、常委会法制工委作进一步修改完善。

 二、关于《条例(草案)》的修改完善情况

 市人大法制委在对《条例(草案)》统一审议过程中,常委会法制工委共征求到各方面的意见166条,其中,常委会组成人员的审议意见63条,其他方面的意见建议103条,市人大法制委、常委会法制工委对166条意见逐条进行了认真分析研究,能够采纳的尽可能地进行了吸纳。对常委会组成人员的审议意见和市人大代表意见进行了重点研究,如有的委员提出“建议再讨论禁止性规定和处罚性规定的协调性问题”,我们对行政措施的设置和实施的执法主体相对应的法律责任进行对照,并进行了补充完善,这里需要说明的,大部分委员的审议意见虽不能在条文中作原文表述,但基本内容、基本精神已充分体现在《条例(草案)》的各章节的具体条款中,修改的基本情况是:

(一)对《条例(草案)》结构的调整

 原《条例(草案)》(议案稿)共设七章五十条。即第一章总则、第二章资源保护与产业发展、第三章生态建设与环境保护、第四章河道管理与保护、第五章文化传承与保护、第六章法律责任、第七章附则。经论证和征求省人大法制委、常委会法工委意见,认为第二章所列资源内容较少,第五章所列文化旅游资源同属资源保护范畴。加之,第五章调整的内容较为单一。所以不单设一章,将其内容充实到总则、第二章和其他章节中。

 针对南汀河干流和支流采砂,管理混乱,私挖乱采现象普遍的问题,认为采砂管理应当成为本条例调整和规范的重点内容,将采砂管理从第四章中调整出来,作为单独一章,即“河道采砂管理”,专门规范南汀河流域保护范围内的采砂活动。

 调整后的结构为:第一章总则、第二章资源保护与开发利用、第三章生态建设与环境保护、第四章河道管理与保护、第五章河道采砂管理、第六章法律责任、第七章附则。《条例(草案)》修改稿仍为七章五十条。

(二)关于对《条例(草案)》总则部分内容的修改

 1.关于市人民政府职责

 有的常委会组成人员和部分基层干部提出《条例(草案)》(议案稿)明确规定了县(区)、乡(镇、街道)和村(居)民委员会在南汀河保护管理中的职责,但对市人民政府的职责虽然在一些条款中有部分内容,但不够明确具体,应当作出明确规定。经研究,在第五条中明确规定市人民政府职责。将第五条修改为“市人民政府全面统筹南汀河流域保护管理工作,协调处理南汀河保护管理的重大问题。主要职责是:

(一)制定南汀河保护管理的综合规划并组织实施;(二)检查本条例和其他相关法律法规在南汀河保护管理中的实施情况;(三)建立和完善南汀河管理的相关体制;(四)统筹南汀河保护管理的基础设施建设;(五)统筹南汀河保护管理的资金保障。”

 除明确界定市人民政府的职责外,修改过程中,将县(区)、乡(镇、街道)、村(居)民委员会及有关部门的职责进行了充实完善,使其更加明确具体。如《条例(草案)》第七条明确规定林业行政部门对南汀河保护管理范围内的森林资源保护管理问题,目的在于有效解决南汀河护堤护岸林木无人管护的问题。具体措施在第三十五条、第四十五条中得到体现。

 2.关于行政管理部门的名称

《条例(草案)》(议案稿)中只以涉及南汀河保护管理的职能和简称表述,如工商行政管理部门和食品药品监督管理部门以及质量技术监督部门统一表述为“市场监管”,文体广电新闻出版部门只表述为“文化”,卫生计生部门只表述为“卫生”等等。

 3.关于南汀河保护管理范围的设置

 因南汀河干流保护和支流保护存在密切联系,支流的保护管理直接影响干流的保护管理,因此将保护管理范围界定为干流和一级支流。其中属于国际河流的保护管理按有关规定和有关协议、协定执行。同时,将具体范围的界定内容从《条例(草案)》(议案稿)第三章第十九条调整到第一章第二条第三款中表述,使结构更加合理、严谨,表述更加完整。

(三)关于第三章生态建设和环境保护部分内容的修改

 南汀河源头基层干部群众提出:南汀河水不清主要原因是溜砂,同时提出南汀河治理关键在于支流。经研究在第三章第十九条增加规定了“南汀河保护管理范围内坡度25度以上的耕地应当逐步退耕还林”的规定;第二十一条第二款增加规定了“实施小流域生态工程治理,恢复植被、制定并逐步扩大湿地保护范围、增强流域蓄洪、滞洪能力”;在第二十八条中增加禁止了“非法占用湿地;猎捕、杀害国家和省保护的野生动物,盗伐、滥伐林木;非法占用基本农田地”等禁止行为。明确“溜砂”为禁止行为。

(四)关于第四章河道管理和保护部分内容的调整和修改

 1.河道管理与采砂问题。调研组在临翔区凤翔镇、蚂蚁堆乡和云县幸福镇以及耿马县孟定镇调研时,基层干部群众反映,南汀河河道采砂是南汀河保护管理中比较突出且难以治理的问题。8月2日,省人大法制委、常委会法工委实地考察调研南汀河的保护管理情况后,建议对采砂作专章规定。对此,市人大法制委、常委会法工委经研究在本章中除保留河道管理与保护的基本条款外,对“河道采砂管理”作了专章规定。

 (1)第四章保留的“河道管理与保护”共七条。即第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四、第三十五条。

 (2)新增设的第五章“河道采砂管理”一章共5条。即第三十六条规定了河道采砂实行规划管理,明确河道采砂规划服从防洪总体安排和河道管理要求,确定禁采区、可采区、保留区、禁采期、可采期、年度采砂控制总量、采点布局等;第三十七条规定了南汀河干流和支流年度采砂计划分别由市、县水行政部门编制报本级政府批准,明确采砂点、可采长度、可采宽度、可采深度、采砂数量、控制规模、作业方式、作业工具、堆砂地点等;第三十八条、第三十九条、第四十条规定了南汀河采砂实行许可制度,明确采砂许可应当实行公开招标拍卖等形式;第四十一条规定了进行河道采砂禁止的三种情形。

 2.关于河道管理范围的规定。有的常委会组成人员和基层群众认为,南汀河干流的泥石流主要来自一级支流,南汀河治理的关键是治理一级支流。《条例(草案)》只规定了干流的河道管理范围为50米,没有规定一级支流的河道管理范围,不利于干流的治理。市人大法制委、常委会法制工委经研究,在条例第二十九条中增加一款为第四款,规定:“南汀河一级支流的河道管理范围参照干流划定办法不低于外延10米标准,由南汀河流域县(区)人民政府划定并设立标志,予以公告”。

(五)关于《条例(草案)》(议案稿)第五章文化传承和保护的调整

《条例(草案)》(议案稿)对文化传承与保护在第五章作了专章规定。有的常委会组成人员和文化等有关部门提出:文物保护方面,上位法已有明确规定,在条例中作重复规定,没有必要。另外“文化传承与保护”一章中每一个条文都比较原则,实质性内容较少,没有必要作专章规定,可以将“文化传承与保护”内容充实到其他章节中。省人大法制委、常委会法工委也提出了相同建议。

 市人大法制委、常委会法制工委经研究,将其中有必要保留的“加强文化遗产和自然遗产保护”的内容调整充实到总则第四条中,第二章第十二条中增加“旅游文化等资源保护和开发利用”的内容。在第十四条中增加“合理利用、开发具有地域、民族特色和市场潜力的文化产业,保护和展示南汀河流域自然和人文风光”的内容。采纳了耿马自治县人民政府建议,在第三章第十八条中增加规定“对南汀河保护管理范围内的古树名木应当进行普查并挂牌保护”的内容。

(六)关于第六章法律责任部分内容的修改

 1.针对设定的行政措施与法律责任不相协调的问题,除进一步明确执法主体外,增加和修改了部分处罚款、项。因在第三章生态环境建设与保护第二十八条中增加禁止“非法占用湿地;猎捕、杀害国家和省保护的野生动物;毁林开垦、盗伐、滥伐烧炭等破坏森林资源行为;非法占用基本农田地”等禁止行为。所以在第六章法律责任第四十二条中也增加了相应的处罚款、项。第五章“河道采砂管理”第四十一条增加了“在禁采区、禁采期采砂”等三种禁止情形,相应的也在第六章法律责任第四十六条中增加相应的处罚条款。

《条例(草案)》(议案稿)第四十八条规定:“国家工作人员在南汀河保护管理工作中,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由监察机关或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”规定的比较原则,采纳了市政协的意见,修改为:

“国家机关及工作人员在南汀河保护管理工作中有下列情形之一的,由监察机关或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(一)违反本条例规定审批项目,造成环境污染和破坏生态环境的;(二)发现违法行为或者接到对违法行为的举报不及时查处及不履行监督检查职责的;(三)发生重大污染事故和出现严重破坏生态环境事件不及时依法处置造成严重后果的;(四)不严格依照本条例规定履行其他法定职责,有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。”

 2.创设了相应处罚条款。条例第三十二条规定“单位和个人从南汀河河道取用水的,应当同步设计、建设、使用生态流量下泄设施,保证下泄流量不低于多年平均流量的10%。已建成的取用水工程,未建生态下泄流量设施或者生态下泄流量设施不符合要求的,应当限期修建或者改建”。对这类违规行为如何处罚?上位法没有明确规定,《条例(草案)》(议案稿)也没有规定处罚措施。市人大法制委、常委会法制工委经研究增加创设行政处罚条款,即第四十四条第一款规定:“违反本条例第三十二条、第三十三条规定,单位和个人从南汀河河道取用水,造成河流下泄流量不足多年平均流量10%的,由水行政部门责令其改正,并处单次5万元以上10万元以下罚款;造成河流干涸的,处以单次10万元以上50万元以下的罚款。”第二款规定:“不按规定建设、改造下泄流量设施,未安装和维护下泄流量监控设备系统的,由水行政部门责令限期整改,并处以2万元以上10万元以下罚款”。这样规定的目的在于解决南汀河流域水生物资源遭到严重破坏的问题。

 3.关于行政处罚幅度的设定。除依据行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律法规以外,主要参考了《中华人民共和国农药管理条例》《贵州省赤水河流域保护条例》《福建省河道管理条例》和《文山壮族苗族自治州河道管理条例》。

 如,《中华人民共和国农药管理条例》第六十条规定:“农药使用者有下列行为之一的,由县级人民政府农业主管部门责令改正,农药使用者为农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等单位的,处5万元以上10万元以下罚款,农药使用者为个人的,处1万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)不按照农药的标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项、安全间隔期使用农药;(二)使用禁用的农药;(三)将剧毒、高毒农药用于防治卫生害虫,用于蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材生产或者用于水生植物的病虫害防治;(四)在饮用水水源保护区内使用农药;(五)使用农药毒鱼、虾、鸟、兽等;(六)在饮用水水源保护区、河道内丢弃农药、农药包装物或者清洗施药器械。有前款第二项规定的行为的,县级人民政府农业主管部门还应当没收禁用的农药。”

 经市人大法制委、常委会法制工委研究,在《条例(草案)》第四十三条第六款规定:违反本条例第二十八条第十项规定,在南汀河保护管理范围内使用“国家明令禁止的农药及农业投入品”的,由农业行政部门责令改正,对个人处5000元以上10000元以下罚款,对单位处5万元以上10万元以下罚款。第四十三条第七款规定:违反本条例第二十八条第十一项规定,在南汀河保护管理范围内“随地丢弃农药包装物、农药废弃物”的,由农业行政部门责令其回收包装物、废弃物,情节严重的处10000元以下罚款。

《文山壮族苗族自治州河道管理条例》第三十二条规定:违反本条例第二十一条第一项、第二项规定,“电鱼、炸鱼、毒鱼和擅自拦河、围网养殖的”,处以2000元以上1万元以下罚款。”参照该条例,市人大法制委、常委会法制工委经研究,在第四十二条第二款规定:违反本条例第十七条第二款第一项、第二项规定,“从事捕捞、扎巢捕杀亲体和其他危害渔业资源的活动”和“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方式进行捕捞”的,没收捕鱼工具和违法所得,并处以2000元以上1万元以下罚款。

《福建省河道管理条例》第四十四条规定“违反本条例第三十八条第一款规定,未办理河道采砂许可证,擅自在河道管理范围内采砂的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,并处十万元以上三十万元以下的罚款;情节严重的,并处没收作业设施设备。违反本条例第三十八条第一款规定,未按照河道采砂许可证的要求采砂或者未及时清除砂石弃碴的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,并处一万元以上三万元以下的罚款;情节严重的,处三万元以上十万元以下的罚款。在禁采区、禁采期采砂的,依照本条第一款规定处罚,并依法吊销河道采砂许可证。”

 参照该条例,市人大法制委、常委会法制工委经研究,在本条例第四十六条第三款规定,“无证采砂或者在禁采区、禁采期采砂的,由水行政部门责令停止违法行为,没收违法所得,并处5万元以上15万元以下的罚款;持有采砂许可证但在禁采区、禁采期从事河道采砂并情节严重的,依法吊销河道采砂许可证。”

《贵州省赤水河流域保护条例》第六十九条规定,违反本条例第四十一条第一款第五项规定,使用国家明令禁止的农药,随意丢弃农药包装物、废弃物的责令改正,情节严重的对个人可以处500元以下罚款,对单位可以处500元以上2万元以下罚款。

 参照贵州的做法,市人大法制委、常委会法制工委经研究,在本条例第四十三条第六款、第七款规定:违反本条例第二十八条第十项规定,对使用国家明令禁止的农药及其他农业投入品,由农业行政部门责令其改正,对个人可以处2000元以上1万元以下罚款,对单位处以5万元以上10万元以下罚款的规定;违反本条例第二十八条第十一项规定,随意丢弃农药包装物、农药废弃物的,由农业行政部门责令其回收包装物、废弃物,情节严重的处1万元以下罚款。

 三、关于对《条例(草案)》修改稿的总体评价

 在7月3日至9月15日期间,市人大法制委、常委会法制工委开展了《条例(草案)》公开征求意见、调研、论证等各项工作,市人大法制委进行了统一审议,先后修改《条例(草案)》12次,形成了提交本次会议审议的《条例(草案)》修改稿。其中,有关重大问题已分别向市委、常委会党组作了请示。

 法制委员会认为:统一审议后形成的《条例(草案)》修改稿,从南汀河保护管理范围、南汀河保护和开发利用、生态环境保护、河道保护管理、河道采砂、各级政府及其部门的职责、保护管理工作所应采取的措施、行政执法主体、违反行政管理或者有关部门及其工作人员不履行法定职责应承担的法律责任等方面作了较为全面的规定。内容全面,结构合理,突出地方特色,有较强的针对性。

《条例(草案)》修改稿着眼现实,面向未来,以解决南汀河保护管理中存在突出问题为导向,根据的关法律,科学合理地设置了若干行政措施,规定具体,目标指向明确,行政处罚幅度设置适当,具有可操作性和可执行性,充分体现了“山变绿、水变清、景变美、民变富”的立法宗旨和原则。

《条例(草案)》已趋于成熟,建议在常委会第二次审议后形成《条例(草案)》表决稿,提请常委会全体会议表决。

 以上报告请连同《条例(草案)》(建议修改稿)和(修改稿)一并审议。

 附件:1.《临沧市南汀河保护管理条例(草案)》(建议修改稿)(略)

       2.《临沧市南汀河保护管理条例(草案)》(修改稿)(略)

录入者:曹建文 责任编辑:曹建文