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临沧市人大法制委员会关于《临沧市城乡清洁条例(草案)》审议结果的报告

——2018年10月10日在临沧市第四届人民代表大会常务委员会第五次会议上 临沧市人大法制委员会主任委员 左光荣

时间:2018/10/12 10:37:08|本文来源:市人大常委会办公室 |点击数:

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

 2018年5月30日,市人民政府提出了关于提请审议《临沧市城乡清洁条例(草案)》(以下简称条例草案)的议案。6月4日,临沧市第四届人大常委会第三次会议对条例草案进行了第一次审议,常委会组成人员提出了70条审议意见。会后,形成一审后条例草案(建议修改稿)。

 6月19日至7月25日,条例草案(征求意见稿)分别在临沧日报、临沧市政府公众信息网、临沧市人大常委会网站等媒体刊载公开征求意见;印送县(区)人大常委会、县(区)人民政府及相关部门,各立法联系点,市直有关部门,市人大代表、市政协委员、民主党派、工商联、社会组织和基层干部群众广泛征求意见建议;同时,深入8县(区)调研,面对面听取县(区)各方面的意见建议。期间,共征求到意见建议397条。

 7月31日至8月2日,省人大常委会法工委深入临沧就条例制定工作进行调研指导,从体例、结构、调整的对象和范围设定等方面对条例草案提出修改意见和建议。同时,充分借鉴江西、广西、山东、黑龙江、海南和云南大理等州、市、县的相关立法经验,对条例草案进行了修改,于7月27日提出了新的条例草案(建议修改稿),上报省人大常委会法工委。

 按照省人大常委会法工委的指导意见修改完善后,于8月7日至8日提交市人大法制委员会会议进行第一次论证和初次审议,形成条例草案(建议修改稿);8月20日市人大常委会党组会议对条例草案(建议修改稿)进行了审议;8月29日至30日,市人大法制委召开会议,对条例草案(建议修改稿)进行专家论证和统一审议,通过了条例草案(修改稿);9月6日,报经四届市委常委会第73次会议同意。经征求省人大法制委、常委会法工委意见,形成了提交本次会议审议的条例草案(修改稿)。

 现将审议结果报告如下:

 一、常委会第一次审议条例草案的情况以及对条例草案的基本评价

 常委会组成人员在第一次审议中认为:多年来,市委、市人民政府高度重视城乡环境卫生整治工作,特别是2014年12月25日中国共产党临沧市第三届委员会第七次会议通过的《中共临沧市委关于开展洁净临沧行动意见》,开展“洁净临沧”行动和实施人居环境整治三年行动方案,全市环境卫生状况明显好转,环卫基础设施不断完善,城乡环境质量明显提升,群众生态环境保护意识明显提高。随着中央实施乡村振兴战略的重大决策部署,制定《临沧市城乡清洁条例》形成推进城乡清洁工作依法治理的长效机制,提升城乡人居环境,建设美丽临沧,很有必要。

 提请常委会进行第一次审议的条例草案(议案稿)立法目的明确,内容基本齐全,但存在将城乡容貌建设纳入条例草案与立法主题不符、城乡清洁概念不清、调整对象和范围不够明确、清洁措施设置达不到立法目的要求、制度设计不够完善等问题,建议市人大法制委、常委会法工委作进一步修改完善。

 二、条例草案的修改完善情况

 市人大法制委在对条例草案统一审议过程中,认真贯彻市委的要求,认真分析研究常委会组成人员和其他方面的意见建议,从立法目的、城乡清洁的概念及调整范围、体例结构、行政措施、制度保障及法律责任等方面进行综合分析、论证和研究。

(一)对条例草案结构的调整

 条例草案(议案稿)共设七章六十一条。即第一章总则、第二章城乡清洁基础设施规划和建设、第三章城乡环境卫生管理、第四章城乡容貌建设和管理、第五章制度建设和监督检查、第六章法律责任、第七章附则。

 经多方论证和征求省人大法制委、常委会法工委意见,认为第二章基础设施总体规划应当体现在总则部分;将城市清洁和乡村清洁分别作出规定,调整为“第三章城市清洁”“第四章乡村清洁”;第五章“制度建设和监督检查”不需要单独作为一章,清洁责任区划分、责任主体及具体责任落实、相关制度保障等相关内容可分别在第一章、第三章、第四章中规定;第四章“城乡容貌建设和管理”不属于清洁的范畴。因此,将第四章以及文本中涉及到城乡容貌的内容作了删除。

 调整后条例草案(修改稿)为六章,条文由原来的六十一条调整为五十一条,具体结构为:第一章总则、第二章清洁设施建设和管理、第三章城市清洁、第四章乡村清洁、第五章法律责任、第六章附则。

(二)对条例草案具体条文的修改

 1.关于第一章总则部分

 条例草案(议案稿)明确了立法目的、适用范围、基本原则,为保证逐级压实清洁责任,分别对市、县(区)、乡(镇、街道)人民政府、街道办事处和村(居)民委员会的清洁职责作了明确规定。但对职责表述过于繁杂,且本条例适用的对象范围等并未说明。

 经研究,在第一条中突出“提升城市品位,实施乡村振兴战略,建设美丽临沧”的立法目的;第二条中阐述了“城乡清洁”“城市”“乡村”的概念,明确界定了条例草案的适用范围和调整对象;原第四条、第五条合并为一条,调整至总则第十条;将城乡清洁总体规划、财政投入机制、生活垃圾清运处理费用和生活污水处理费用等相关规定作为本章第四条;

 原第六条、第七条、第八条、第九条的内容作了相应调整和修改,更简洁、全面的明确了市、县(区)、乡(镇、街道)人民政府和村(居)民委员会在城乡清洁管理中的法定职责;将第五章中的清洁责任区制度、检查考核制度、保洁人员管理以及单位和家庭的清洁责任调整至本章,体现在第五条、第十一条、第十二条。

 2.关于第二章清洁设施建设和管理

 条例草案(议案稿)城乡清洁基础设施规划和建设从第十二条到十六条对城乡清洁基础设施规划、生活垃圾处理设施建设、生活污水收集处理设施建设、公共厕所建设、村寨美化设施配套建设这五个方面作出相应的规定。

 在修改完善过程中认为,本章内容过于冗长,表述笼统、不清晰,操作较难。经过多方论证修改,删除了本章关于城乡容貌的相关内容;在第十三条明确规定了“各级人民政府、街道办事处、农场管理委员会应当将清洁设施建设纳入城乡规划。”同时,结合落实乡村振兴战略和人居环境提升相关要求,在第十四条至十七条以更精准的表述规定了城乡生活垃圾处理方式、设施建设、生活污水收集和处理、公共厕所建设等内容;

 在第十九条、第二十条增加了对清洁设施的维护、保洁、使用的规定;将原议案稿第二十九条的内容进行精简,调整在本章第十八条,特别规定了“规模化畜禽养殖场(区)、畜禽屠宰场应当配套建设粪便、污水贮存、处理、利用设施并保持正常运行”的内容。

 3.关于第三章城市清洁、第四章乡村清洁

 条例草案(议案稿)第三章城乡环境卫生管理,规定了清洁责任区制度和划分,家园、田园、水域、道路、公共区域的城乡环境卫生管理实行清洁责任区、责任人制度,建立考核机制,保证责任人依法履行清洁责任;清洁责任主体及范围以及垃圾、污水处理设施管理等内容。

 在修改过程中认为城乡环境卫生管理这章所涵盖的范围较广,城乡之间的实际情况不同,应当分别作出规定,有针对性地解决城市和乡村清洁问题;清洁照明设施部分属于城乡容貌;制度建设和监督检查内容过于空虚,不具备操作性等问题。根据常委会组成人员和有关方面的意见,经市人大法制委、常委会法工委研究,作如下修改:

 删除原议案稿中涉及城乡容貌的相关内容;将议案稿中第三章第一节至第五节中的城乡清洁责任区、家园清洁、生产经营性清洁、田园水域道路清洁等城乡清洁内容区分城市、乡村表述,第五章制度建设和监督检查部分内容,根据城乡实际情况,调整到修改稿第三章城市清洁、第四章乡村清洁中,即议案稿中第十八条至第三十五条的内容修改调整到修改稿中第二十一条至第四十条;

 原第三章的禁止性行为分别表述为城市建成区范围内禁止行为和乡村范围内禁止行为,并在第三章城市清洁中增加了禁止影响城市道路、公共场所、公共水域及岸线管理范围清洁的规定,体现在第三十条;在第四章乡村清洁第四十条中特别规定了禁止影响江河、湖泊、渠道、水库、水塘及其管理范围内清洁的行为;

 议案稿第五章为制度建设和监督检查的相关规定分散在第一章、第三章、第四章中,同时删除了议案稿第四十四条清洁服务制度、第四十六条城乡清洁宣传教育、第四十七条“五长”清洁制度,充实了清洁队伍建设、清洁费用收支的相关内容。

 4.关于第五章法律责任

 条例草案(议案稿)第六章对执法主体、违反治安管理、违反禁止性规定、个人不良行为、国家机关工作人员违法等法律责任作出了相应的规定,处罚幅度在十倍以内。在修改完善过程中,常委会组成人员和相关方面提出:法律责任有的条款处罚数额过高,有的条款罚款自由裁量空间幅度过大,容易导致行政执法过程中难以把握,不便操作。

 经研究,作以下修改:

 除进一步明确执法主体外,对照第二章、第三章、第四章相关禁止性行为以及行政措施,增加和修改了部分处罚条款,体现在第四十一条、第四十二条;缩小议案稿中罚款的幅度,规定罚款幅度在五倍以内;按照过罚相当的原则,对部分条款罚款数额进行调整,提高下限,如第四十三条第一项对规模化饲养、畜禽养殖、放养宠物的处罚;法律责任的设置通篇体现以教育为主,惩罚为辅的原则。

(三)需要说明的几个问题

 1.关于条例草案(议案稿)第四章“城乡容貌建设和管理”问题,因不属于本条例调整的对象及范围,条例草案(修改稿)中作了删除,可以考虑在今后单独制定这方面的地方性法规进行规范。

 2.关于条例草案(修改稿)执法主体的规定。因现在政府机构改革尚未完成,不能明确具体的执法单位及主体,只能以“有关执法机构”进行表述。

 3.关于条例草案体例、结构调整问题。条例草案(修改稿)虽然对条例草案(议案稿)从体例、结构、条款调整幅度较大,但对条例草案(议案稿)中的绝大部分内容进行了保留。同时,尽可能地吸纳了常委会组成人员和各方面的意见,并在条例草案(修改稿)条文中得到体现。

 三、对条例草案(修改稿)的总体评价

 市第四届人大常委会第三次会议后,市人大法制委、常委会法工委先后对条例草案进行了12次修改,形成了提交本次会议审议的条例草案(修改稿)。其中,有关重大问题已分别向市委、常委会党组作了请示。

 法制委员会认为,现在形成的条例草案(修改稿),紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,坚持以生态文明建设为统领,牢固树立绿水青山就是金山银山理念,以依法治理为抓手,以创建文明城市、落实乡村振兴战略、提升城乡人居环境、建设美丽临沧为目标,把社会主义核心价值观融入法规条文中,从立法目的、基本原则、城乡清洁设施建设管理、城市清洁、乡村清洁、各级政府及其部门的职责、清洁工作所应采取的措施、行政执法主体、法律责任等方面作了较为全面的规定,内容全面,结构合理,聚焦了临沧城乡清洁的主题。

 条例草案(修改稿)规定内容与上位法相统一,与相关地方性法规相协调,既突出临沧特色,又有较强的针对性、科学性和可执行性,可以实现立法目的和要求。

 条例草案(修改稿)已趋于成熟,建议在常委会第二次审议后形成条例草案(表决稿),提请常委会全体会议表决。

 以上报告请连同条例草案(修改稿)一并审议。

 附件:临沧市城乡清洁条例(草案)(修改稿)(略)

录入者:曹建文 责任编辑:曹建文